Ríkisendurskoðun hefur skilað af sér stjórnsýsluúttekt um sjókvíaeldi hér á landi og kynnti hana fyrir alþingismönnum í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd á dögunum. Þingmenn segjast slegnir enda skýrslan áfellisdómur yfir lagaumhverfi, eftirliti auk samþjöppunar sjókvíaeldis á Íslandi frá árinu 2014. Efnisatriði skýrslunnar komu þó ekki öllum á óvart.

Samstöðin fjallaði um sjókvíaeldi í desember þar sem Auður Önnu- Magnúsdóttir framkvæmdastjóri Landverndar, Jón Örn Pálsson sjávarútvegsfræðingur og ráðgjafi í fiskeldi og Þórólfur Matthíasson hagfræðingur voru öll sammála um að eftirlitskerfin okkar væru of of veik og að greinin hefði þanist allt of hratt út án eðlilegrar gjaldheimtu og bremsa þurfi þróunina af. Þá þurfi að efla þekkinguna hjá stjórnsýslunni sem hefur engan veginn haldið í við hana.

Sjókvíaeldi við Ísland meira en tífaldaðist á tímabilinu 2014‒2021. Ársframleiðsla
fór úr tæpum 4.000 tonnum í tæp 45.000 tonn. Til samanburðar var meðaltals
ársframleiðsla áranna 2007‒2013 rúm 2.000 tonn.

Stjórnsýslan fær falleinkunn
Í skýrslu ríkisendurskoðunar um sjókvíaeldi sem unnin var að beiðni matvælaráðherra Svandísar Svavarsdóttur var leitast við að svara þremur grunn spurningum. Í fyrsta lagi hvort stjórnsýsla og eftirlit gagnvart sjókvíaeldi hér á landi væri markvisst, skilvirk og hagkvæmt. Þá var spurt hvort þær breytingar sem gerðar voru á fiskeldislöggjöfinni árin 2014 og 2019 hafi náð markmiðum sínum. Í þriðja lagi hvort hér væru annmarkar á framkvæmd laga, afleiddum reglum og getu stofnana til að sinna lögbundnum hlutverkum sínum hvað sjókvíaeldi varðar.

Niðurstöðurnar eru afdráttarlausar en stjórnsýsla og eftirlit með sjókvíaeldi hefur verið veikt og brotakennd að sögn skýrsluhöfunda. Stjórnsýslan var ekki í stakk búin til að takast á við aukin umsvif greinarinnar á síðustu árum. Við lagabreytingarnar sem áttu að stuðla að vexti greinarinnar í sátt við samfélag og umhverfi var engin eftirfylgni. Samþjöppun eignarhalds hefur verið mikil og stefnulaus uppbygging auk þess sem rekstur sjókvía hefur fest sig í sessi á svæðum sem vinna gegn því að auðlindin skili hámarks ávinningi fyrir ríkissjóð. Verðmætum í formi eldissvæða og lífmassa hefur verið úthlutað til lengri tíma án endurgjalds og dæmi eru um að uppbygging sjókvíaeldis skarist á við aðra mikilvæga nýtingu strandsvæða svo sem siglingaleiðir, helgunarsvæði fjarskipta, raforkustrengja og við hvíta ljósgeira siglingarvita.

Auður Önnudóttir Magnúsdóttir segir í viðtali við Samstöðina að Laxeldið hafi átt átt að bjarga öllum byggðum í dag í stað þess að byggja upp atvinnuvegi landsbyggðarinnar út frá fjölbreytileika þar sem við miðum við þarfir og vilja fólksins sem býr á svæðunum og byggjum þannig upp langvarandi sjálfbærar lausnir. Fiskeldið sé ósjálfbært á þann hátt að við flytjum fóðrið á staðinn, mengum auðlindirnar og flytjum svo afurðina aftur í burtu.

Leyfisveitingum ábótavant
Þá kemur fram í skýrslu ríkisendurskoðunar að leyfisveitingum sé verulega ábótavant. Undirbúningur matsins hefur ekki þótt nægilega góður að hálfu rekstraraðila og því erfitt að meta það lögmætt. Þá gagnrýnir ríkisendurskoðun að ekkert samstarf sé á milli ráðuneyta umhverfis- og matvæla en skörun er á milli krafna og reglna sem settar hafa verið fyrir starfsleyfi og rekstrarleyfi og öfugt.

Fyrstur kemur, fyrstur fær
Í lögum um fiskeldi frá 2008 var kveðið á um að ráðherra skyldi ákveða skiptingu fiskeldissvæða með fram ströndum landsins ef vistfræðileg eða hagræn rök mæltu með því, að fengnum umsögnum fag- og hagsmunaaðila. Ráðherra nýtti hins vegar ekki þessa heimild og rekstraraðilar gátu því hafið undirbúning fyrir sjókvíaeldi nánast hvar sem er. Þessi lagarammi bauð upp á kapphlaup um eldissvæði sem hefur meðal annars leitt af sér ágreining milli umsækjenda. Ófullnægjandi matstillögur hafa verið afgreiddar á forsendum þess að fyrstur komi fyrstur fái.

Óskilvirk ferli
Ekki er enn komið til framkvæmda að vinna eftir því kerfi sem var innleitt árið 2019 þar sem ráðherra á að taka ákvörðun um hvaða firði eða hafsvæði skal meta til burðarþols og hvenær. Hafrannsóknastofnunin tæki svo ákvörðun um hvernig skipta eigi viðkomandi hafsvæði í eldissvæði sem væru síðan auglýst og boðin út. Ekkert þeirra leyfa sem gefin hafa verið út til starfsemi sjókvíaeldis í dag hafa fengið umfjöllun á hverju þeirra stiga sem núgildandi ferli gera ráð fyrir samkvæmt lögum.

Jón Örn segir í samtali sínu við Samstöðina í desember að hraðinn í uppbyggingu atvinnugreinarinnar hafi einnig haft þær afleiðingar að ódýrar lausnir hafi verið valdar í stað umhverfisvænna en laxinn er dýrari í framleiðslu á Íslandi þar sé sjórinn hér sé kaldari en t.d. Í Noregi og ræktunin taki því lengri tíma. Þá séu aðstæður í fjörðum á Íslandi ekki eins góðar til eldis eins og í stórum en þröngum fjörðum þar og til að spara í rekstri hafi til dæmis verið brugðið á þau ráð að hafa kvíar of stutt frá landi svo ekki þyrfti að fleyta fæðudælum jafn langa leið.

Ójafnræði og ógagnsæi
Skýrsluhöfundar segja að grafið hafi verið undan tiltrú almennings og hagsmunaaðila þegar breytingum á fiskeldislöggjöfinni, sbr. Lög 101/2019 var slegið á frest og þótti fólki hvorki jafnræðis né gagnsæis gætt af hálfu stjórnvalda. Ásýndin þótti vera sú að tiltekin fyrirtæki hefðu fengið óeðlilegt svigrúm til að uppfylla bráðabirgðaákvæði laganna og þar með tryggt að umsóknir þeirra um rekstrarleyfi þyrftu ekki að sæta málsmeðferð í samræmi við ný ákvæði laganna. Það stemmir við þá kenningu Auðar Önnudóttur að hér eigi fyrirtækin allt of greiðan aðgang að stjórnsýslunni. Hún segir það stór alvarlegt hvað þau hafi mikil ítök og að margir innan stjórnkerfisins geri sér ekki grein fyrir því hvað við höfum verið að skapa hættulegt fordæmi með því. Það sé stjórnsýslan sem eigi að sjá um að náttúran sé vernduð en ekki fyrirtækin sjálf

Útflutningur og útflutningsverðmæti laxeldisafurða hefur aukist í samræmi við
aukna framleiðslu, sbr. mynd 1.2. Árið 2014 var útflutningsverðmæti eldislax
2,5 ma. kr. en nærri 30 ma. kr. Árið 2021

Hvar er gjaldtakan?
Ríkisendurskoðun bendir á í skýrslu sinni að mikilvægt sé að settar verði skýrar reglur um útfærslu og fyrirkomulag á skiptingu eldissvæða og úthlutun heimilda til eldis í sjó. Hafrannsóknastofnunin hefur á móti bent á að stofnunin sé vanbúin til þeirrar stjórnsýslulegu framkvæmdar sem krafist er af henni. Hún sé fyrst og fremst ráðgefandi aðili sem vinnur m.a. að rannsóknum á burðarþoli og vöktun svæða  Í skýrslunni er bent á að óháðir sérfræðingar telji að vöktunar- og mótvægisaðgerðir í tengslum við áhættumat erfðablöndurnar séu takmarkaðar. Að mati Ríkisendurskoðunar þarf að horfa til gjaldtöku af fiskeldisfyrirtækjum í þessu sambandi. Fyrirkomulag endurskoðunar og uppfærslu leyfa.

Þá er kveðið á um það í 24. grein reglugerðar nr. 540/2020 að rekstrarleyfi skulu samrýmast staðfestu áhættumati erfðablöndunar sem og burðarþolsmati og skal Matvælastofnun, ef við á, breyta gildandi rekstrarleyfum og starfsleyfum að gefnum hæfilegum fresti til aðlögunar. Þessi atriði leggur Ríkisendurskoðun áherslu á að sé uppfært og endurskoðað og auðlindum sé ekki úthlutað nema að borgun komi fyrir.

Í Noregi standa nú yfir tilraunir til að koma á auðlindagjöldum í sjókvíaeldi sem standast einhvern samanburð við t.d. Olíusjóðinn en mótstaða fiskeldisfyrirtækja hefur vakið athygli þar. Samstöðin ræddi einnig við Þórólf Matthíasson sem um þær fyrirætlanir en Samtök laxeldisfyrirtækja í Noregi lét vinna fyrir sig skýrslu þar sem þau gagnrýndu auðlindagjald og aukan skattlagningu á fiskeldi.

Eftirlit og þvingunarúrræði
Efla þarf eftirlit og beita þvingunarúrræðum með markvissum hætti
Lagabreytingar sem gerðar voru árin 2014 og 2019 höfðu því hvorki í för með sér betri og skilvirkari ferli leyfisveitinga né eftirlits. Eftirlit með sjókvíaeldi við Íslandsstrendur er of takmarkað og háð aðgengi að búnaði og starfsfólki fiskeldisfyrirtækja. Þá er þörf á að einfalda og samþætta eftirlitið betur milli Matvælastofnunar og Umhverfisstofnunar.

Þá skortir að kröfur séu gerðar til fyrirtækjanna um að hafa í þjónustu sinni dýralækna sem starfi undir eftirliti Matvælastofnunar t.d. með aukinni áherslu á innra eftirlit fyrirtækja. Mikilvægt er að efla eftirlit með heilbrigði og velferð eldisfiska í samræmi við aukin umsvif greinarinnar.

Jón Örn segir í viðtali við Samstöðin í desember að fiskeldisfyrirtækin séu í of miklum mæli sjálf látin standa að innra eftirliti. Hann telur fulla ástæðu til að láta opinber fyrirtæki standa að slíku og það sé fjármagnað með auknum útgjöldum á kostnað fyrirtækjanna. Núverandi eftirlit sé alls ekki nógu öflugt, Ef eftirlitið sé slakt þá fari fyrirtækin þangað sem þau komast. Jón kallar eftir þekkingu í stjórnsýslunni svo úttektir og eftirlit sé nægilega sterkt. Greinin megi ekki við því að fara meira fram úr sér svo hún sé sjálfbær og umhverfisvæn.

Stjórnsýslan ekki að beita sér

Ríkisendurskoðun telur í skýrslu sinni einnig vert að benda á að þrátt fyrir ríkuleg þvingunarúrræði hefur Matvælastofnun ekki talið þörf á að beita þeim með markvissum hætti þrátt fyrir að alvarleg frávik hafi verið skráð við eftirlit. Dæmi er um fiskeldisstöð sem hefur ekki fengið athugasemdir eða viðvörun um afturköllun leyfis þrátt fyrir að starfsemi hafi ekki verið í stöðinni í meira en fimm ár. Auður Önnu Magnúsdóttir framkvæmdastjóri Landverndar segir í viðtali við Samstöðina að hagsmunaaðilar hafi allt of greiðan aðgang að stjórnsýslunni og tekur dæmi af því að Koparoxóið sem þykir afar mengandi og er notað í framleiðslunni en hafi verið bannað lengi vel. Eitt fyrirtæki notaði það lengi vel í leyfisleysi þar til umhverfisstofnun breytti starfsleyfi þess hvað varðaði notkun efnisins í stað þess að sekta fyrirtækið fyrir að menga náttúruna.

Í nóvember 2022 lagði Matvælastofnun í fyrsta sinn stjórnvaldssekt á fyrirtæki vegna brota á ákvæðum er varða tilkynningarskyldu um strok úr sjókvíaeldi. Ríkisendurskoðun telur að þar hafi verið stigið jákvætt skref en bendir jafnframt á að til að tryggja skilvirkari og betri framkvæmd laga sé mikilvægt að eftirlitsstofnanir beiti þeim úrræðum sem til þarf með markvissari hætti.

Umhverfisstofnun skortir valdheimildir
Umhverfisstofnun hefur gagnrýnt að stofnunin hefði ekki sömu möguleika til þvingunarúrræða og Matvælastofnun þegar kemur að eftirliti með fiskeldi. Stofnunin fékk auknar heimildir til álagningar stjórnvaldssekta með breytingu á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir í júní 2022, m.a. vegna ákvæða um hvíld eldissvæða og þegar starfað er umfram mörk starfsleyfis.

Ríkisendurskoðun bendir á að bæði Matvælastofnun og Umhverfisstofnun hafa skráð frávik í eftirliti sínu með sjókvíaeldi vegna þess að svæði eru ekki hvíld í samræmi við leyfi og að lífmassi hefur farið umfram mörk starfs- og rekstrarleyfa. Þá er það svo að Matvælastofnun hefur ekki skýlausa heimild til að leggja á stjórnavaldssektir ef lífmassi reynist meiri en kveðið er á um í rekstrarleyfi viðkomandi aðila.

Ríkisendurskoðun beinir tugum tillagna um úrbætur til matvælaráðuneytisins auk umhverfis- orku og loftslagsráðuneytisins en einnig til Matvælastofnunar, Hafrannsóknarstofnunar, Umhverfisstofnunar og Skipulagsstofnunar.’