Á miðvikudag úrskurðaði Kærunefnd útlendingamála í þremur málum fólks frá Venesúela, sem sótt hafði um alþjóðlega vernd á Íslandi og verið synjað af Útlendingastofnun. Kærunefndin staðfesti ákvörðun Útlendingastofnunar í öllum þremur tilfellum. Hafa stjórnvöld þar með snúið frá þeirri stefnu sem þau ákváðu árið 2019, að allir umsækjendur um vernd frá Venesúela skyldu sjálfkrafa fá jákvæða niðurstöðu, án sérstakrar athugunar á aðstæðum hvers umsækjanda.
Í úrskurðum Kærunefndarinnar nú er gert ljóst að afstaða stjórnvalda til flóttafólks frá Venesúela snýst að verulegu ef ekki öllu leyti um afstöðu Vesturlanda til ríkisstjórnar landsins, undir forystu sósíalistans Nicolás Maduro. Um leið er ljóst af úrskurðinum að sú neyð sem ríkt hefur í landinu hefur að verulegu leyti orsakast af viðskiptabanninu sem Bandaríkin hafa lagt á Venesúela en undirbúa um þessar mundir að aflétta.
Þróunin 2019–2023
Af 3.124 umsækjendum um alþjóðlega vernd hér á landi, frá upphafi þessa árs til 15. ágúst, voru 1.158 frá Úkraínu en 1.254 frá Venesúela. Yfir þriðji hver umsækjandi um vernd á landinu framan af þessu ári kom með öðrum orðum þaðan. Árið 2022 sóttu umtalsvert fleiri um vernd frá Úkraínu, en fjöldi umsókna frá Venesúela var þá svipaður, alls 1.181. Þessi tvö ár skera sig verulega úr í samanburði við árin á undan, en árið 2021 sóttu 360 venesúelskir ríkisborgara um vernd á Íslandi, 104 árið 2020 og 178 árið 2019, þegar íslensk stjórnvöld ákváðu að svara öllum umsóknum þaðan með jákvæðri niðurstöðu.
Það var í nóvember 2019 sem settur forstjóri Útlendingastofnunar lét vita að sú ákvörðun hefði verið tekin að afgreiða mál allra umsækjenda frá Venesúela „út frá þeirri forsendu að það sé líklegt að viðkomandi uppfylli skilyrði til þess að fá alþjóðlega vernd á Íslandi og erum að einbeita okkur að því að afgreiða þessi mál mjög hratt í gegnum kerfið svo fólk þurfi ekki að dvelja lengur en nauðsynlegt er í úrræðum Útlendingastofnunar“.
Forstjórinn útskýrði nánar: „Á bakvið hópinn sem kemur frá Venesúela eru náttúrulega tilmæli Flóttamannastofnunar um það að þeir sem koma frá Venesúela séu í þörf fyrir vernd,“ og bætti við: „Við leggjum áherslu á að fara eftir tilmælum Flóttamannastofnunar“. Frá þeim tíma fengu allir umsækjendur frá Venesúela vernd á Íslandi, án sérstakrar athugunar á aðstæðum hvers og eins. Íslensk yfirvöld hafa aldrei áður tekið slíka ákvörðun um ríkisborgara frá heilu landi, ekki heldur þegar hörmungar styrjaldanna í Írak, Afganistan eða Sýrlandi stóðu sem hæst. Þær manneskjur sem þá leituðu verndar á Íslandi frá þessum löndum fóru í gegnum hefðbundið, strangt og tímafrekt ferli rannsóknar á umsókn hvers og eins.
Þessi stefna Útlendingastofnunar varðandi umsóknir frá Venesúela var staðfest með úrskurði Kærunefndar útlendingamála haustið 2021, þegar nefndin úrskurðaði að flóttafólk frá Venesúela, sem Útlendingastofnun hafði hafnað, ætti rétt á viðbótarvernd eins og þau sem höfðu komið allt frá árinu 2019.
Árið 2021 virtist Útlendingastofnun vilja breyta um stefnu og gerði tilraun til að synja umsóknum frá Venesúela. Kærunefndin hrakti þær tilraunir með þeim rökum að á forsendum jafnræðis væri ekki hægt að breyta afgreiðslu umsókna nema tilgreina þær efnislegu forsendur sem hefðu breyst. Þar með var sjálfkrafa jákvæð niðurstaða umsókna frá landinu tryggð að sinni.
Einn tiltekinn úrskurður
Af úrskurðunum þremur sem birtust í vikunni verður hér einn tekinn til skoðunar. Maðurinn sem þar á í hlut og hefur nú verið synjað um vernd á Íslandi lagði inn umsókn sína þann 1. apríl 2022. Umsóknina byggði hann á því að hann væri í hættu í Venesúela vegna „ofríkis glæpagengja, almenns ástands í landinu og kynhneigðar sinnar. Hann hafi verið beittur ofbeldi og verið rændur af ræningjum og óttist að lenda í því aftur. Þá hafi hann talið sig vera skotspón glæpagengja í heimaríki þar sem hann sé vel stæður fjárhagslega.“ Að loknu sumri, þann 17. nóvember sama ár, var maðurinn boðaður í viðtal hjá Útlendingastofnun. Ári eftir að maðurinn lagði fram umsókn sína, þann 14. apríl 2023, synjaði Útlendingastofnun honum um bæði alþjóðlega vernd og dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Manninum var í kjölfarið brottvísað frá landinu, veittur 15 daga frestur til að yfirgefa landið, og tilkynnt um endurkomubann til tveggja ára, sem myndi þó falla niður ef hann yfirgæfi landið sjálfviljugur.
Fjórum dögum eftir þennan úrskurð Útlendingastofnunar, þann 18. apríl, var ákvörðunin kærð til Kærunefndar útlendingamála. Með kærunni frestuðust réttaráhrif ákvörðunarinnar, það er að segja manninum var heimilt að dvelja á landinu þar til kærunefndin kæmist að niðurstöðu í málinu.
Kært fyrir brot á jafnræðisreglu
Í greinargerð mannsins og talsmanns hans til kærunefndar er sagt að Útlendingastofnun hafi hvorki gætti jafnræðis né meðalhófs við ákvörðun sína, enda hafi öllum þeim sem komu frá Venesúela fyrir haustið 2022 verið veitt viðbótarvernd „án þess í sumum tilvikum að þurfa að skila greinargerð málatilbúnaði sínum til stuðnings“. Kærandi hafi sótt um 1. apríl 2022 og því felist verulega gróft brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga í synjun umsóknarinnar.
Þá sagðist maðurinn tilheyra „sérstaklega viðkæmum hópi“ – í úrskurði Kærunefndar er við birtingu strokað yfir þann hóp sem um ræðir, en má af öðru ætla að snúist um kynhneigð mannsins „sem verði til þess að hann sé í mun hættulegri og viðkvæmari stöðu en aðrir ríkisborgarar Venesúela.“
Í kærunni greinir maðurinn frá árás glæpagengja sem hann hafi orðið fyrir á tíma þegar hann var með góðar tekjur. Það ætti þó ekki við í dag „vegna óðaverðbólgu í Venesúela, þar sé gengið alltaf að breytast og enginn stöðugleiki.“ Hann geti ekki leitað til lögreglunnar í Venesúela eftir vernd eða aðstoð „því lögreglan þar séu glæpamenn sem myndu frekar ræna fólk en að hjálpa því.“ Ennfremur myndi móðir kæranda „aldrei leyfa honum að snúa aftur til Venesúela enda hafi hún nú flúið landið vegna slæms ástands þar.“ Þá var í kærunni vísað til fjölda alþjóðlegra skýrslan og fjallað um almennt ástand í Venesúela, meðal annars „að helstu vandamál er lúti að mannréttindum í Venesúela séu aftökur öryggissveita á óbreyttum borgurum sem séu framkvæmdar án dóms og laga, pyndingar sem öryggissveitir framkvæmi, lífshættuleg skilyrði í fangelsum sem og geðþóttahandtökur og varðhald sem fólk sé hneppt í þar í landi.“
Þá segir að „með vísan til trúverðugleika frásagnar kæranda, gagna málsins og fyrirliggjandi landaupplýsinga sé engum vafa undiropið að kærandi eigi á hættu að sæta pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða hreinlega verða tekinn af lífi verði hann sendur aftur til heimaríkis. Ljóst sé því að kærandi eigi á hættu að sæta illri meðferð samkvæmt 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga.“
Kærunefndin tjáir enn stuðning við Guaido
Kærunefndin segist aftur á móti hafa lagt mat á aðstæður í Venesúela, meðal annars með hlíðsjón af fjölda skýrslna sem taldar eru upp í úrskurðinum: skýrslu Utanríkisráðuneytis Bandaríkjanna um framkvæmd mannréttinda í Venesúela frá 2022, skýrslu Amnesty International um stöðu mannréttindamála í landinu frá mars á þessu ári, „Freedom in the World 2022“ og 2023 frá stofnun sem nefnir sig Freedom House og svo framvegis, alls er þar vísað í 58 skýrslur um stöðu mála í Venesúela.
Á þeim grundvelli leggur kærunefndin fram sitt eigið mat sem er ítarlegt og hefst á svofelldum orðum: „Venesúela er stjórnarskrárbundið lýðveldi með rúmlega 30 milljónir íbúa. Í landinu aðhyllast um 96% íbúa kristna trú, þar af meirihlutinn rómversk-kaþólska trú.“
Að því sögðu víkur kærunefndin að þeim pólitísku og alþjóðapólitísku sviptingum sem hafa leikið um Venesúela frá árinu því að sósíalistinn Nicolás Maduro var endurkjörinn í embætti forseta árið 2018. Hinn hægrisinnaði keppinautur hans í forsetakjörinu, Juan Guaido, lýsti því yfir að kosninganiðurstöðurnar væru falskar, stjórnvöld hefðu haft rangt við, og hann liti á sjálfan sig sem forseta þar til nýjar kosningar yrðu haldnar. Í þessum gjörningi naut Guaido stuðnings Bandaríkjanna, Kanada, og um hríð nokkurs fjölda ríkja í Evrópu og Suður-Ameríku. Eftir að bráðabirgðastjórnin sem hann skipaði, og fór aldrei með eiginleg völd, var leyst upp í janúar 2021, féllu bæði stjórnarandstaðan í Venesúela og Bandaríkin frá stuðningi sínum við Guiado.
Í frásögn Kærunefndar útlendingamála, sem er samhljóða í úrskurðunum þremur sem birtust nú á miðvikudag, hljóðar þess atburðarás á þann veg að „Guaido hafi haft fullt stjórnskipulegt umboð frá þinginu og yfir 50 ríki hafi viðurkennt lögmæti hans sem bráðabirgðaforseta, þ. á m. Bandaríkin og flest ríki innan Evrópusambandsins. Þrátt fyrir það hafi Maduro farið með stjórn allra ríkisstofnana landsins auk þess sem hann hafi notið stuðnings öryggissveita. Guaido hafi því ekki getað beitt valdheimildum sínum og aðeins haft yfirráð yfir nokkrum sendiráðum og eignum Venesúela erlendis.“ Í desember 2022, eftir viðræður milli ríkisstjórnar Maduro og stjórnarandstöðunnar í Venesúela, hafi stjórnarandstaðan „dregið stuðning sinn við Guaido til baka og leyst upp bráðabirgðastjórn hans í landinu þar sem honum hafi mistekist að ná þeim yfirráðum sem stefnt hafi verið að.“
Opnað fyrir olíuviðskipti 2022
Sem hluti af úrskurði kærunefndar í máli flóttamanns á Íslandi, er þessi kafli um nýlega stjórnmálasögu Venesúela afar sérstæður. Vikið er að þróun olíuverðs, sem hafi farið hríðlækkandi eftir að Maduro varð forseti árið 2013. „Lækkun olíuverðs hafi, ásamt efnahagsstefnu stjórnvalda og íþyngjandi regluverki er snúi að atvinnulífinu, átt þátt í niðursveiflu hagkerfisins í Venesúela,“ segir þar. „Óðaverðbólga og kreppa hafi dregið verulega úr kaupmætti almennings í landinu og orsakað skort á matvælum, lyfjum og öðrum nauðsynjavörum. Þrátt fyrir að lágmarkslaun hafi verið hækkuð hafi meginþorri almennings ekki getað keypt nauðsynjavörur eða framfleytt sér án fjárhagsaðstoðar.“
Hins vegar hafi horft til betri vegar árið 2021, samkvæmt skýrslu Landinfo frá mars 2023, þegar „Maduro hafi slakað á þeim ströngu reglum sem gilt höfðu um gjaldeyrismál og gefið leyfi fyrir auknum viðskiptum í erlendri mynt.“ Þá hafi bæði Kólumbía og Argentína opnað landamæri og endurnýjað stjórnmálasamband við Venesúela frá árinu 2022. Síðast en ekki síst hafi Bandaríkin sama ár sent opinberar sendinefndir til landsins í fyrsta sinn í mörg ár „til samræðna vegna áhuga stjórnar landsins á að opna fyrir olíuviðskipti við Venesúela að nýju.“
Bandaríkin dregið úr viðskiptaþvingunum 2022
Í úrskurðum Kærunefndarinnar er ekki minnst á það hvenær viðskiptaþvinganir Vesturlanda gegn stjórnvöldum í Venesúela hófust. Forsaga þeirra nær að minnsta kosti til ársins 2015, þegar Barack Obama lýsti því yfir að af landinu stafaði ógn við þjóðaröryggi Bandaríkjanna. Í kjölfar forsetakosninganna árið 2018 voru þvinganirnar hertar, að frumkvæði Bandaríkjanna, í stjórnartíð Donalds Trump. Fyrst í stað beindust viðskiptaþvinganirnar að einstökum aðilum innan Venesúela, en frá því að Guiado véfengdi niðurstöður forsetakosninganna, í janúar 2019, voru þær útvíkkaðar og beindust að viðskiptum með olíu, gull, námuvinnslu, matvæli og bankastarfsemi.
Þó að þessi forsaga og tilurð viðskiptaþvingananna sé ekki rakin í úrskurði kærunefndarinnar greinir þar skilmerkilega frá þeim afléttingum viðskiptaþvingana sem nú er að vænta. Þar segir að „í nóvember 2022 hafi orðið vendipunktur í stjórnarfari Venesúela þegar ríkisstjórn Maduro og stjórnarandstaðan hafi undirritað samkomulag um að auka mannúðaraðstoð í landinu. Samkomulagið kveði á um úthlutun þriggja milljarða Bandaríkjadala til velferðarmála, m.a. til að tryggja betri heilbrigðisþjónustu, fæðuöryggi og rafmagn í landinu, en fram að þessum tíma hafi Maduro, forseti landsins, verið tregur við að þiggja mannúðaraðstoð þrátt fyrir þrýsting frá Bandaríkjunum og öðrum löndum. Þá hafi samningsaðilar samþykkt að halda viðræðum áfram um hin ýmsu mannréttindamál og ákvarða nákvæma tímasetningu kosninga í landinu árið 2024. Bandaríkin hafi í nóvember 2022 dregið úr viðskiptaþvingunum í kjölfar samningaviðræðna ríkistjórnar landsins og stjórnarandstöðunnar og hafi heimilað bandarísku fyrirtæki að hefja að nýju vinnslu á olíu frá Venesúela og innflutning á henni til Bandaríkjanna. Samkvæmt sameiginlegri yfirlýsingu Evrópusambandsins, Bandaríkjanna, Kanada og Bretlands 26. nóvember 2022 hyggjast ríkin endurskoða viðskiptaþvinganir sínar verði sýnt fram á lýðræðislegar umbætur í Venesúela.“
Aðstæður hvers og eins í Venesúela breytilegar
Rökstuðningurinn fyrir úrskurði Kærunefndarinnar er ítarlegur og til að gæta sanngirni ber að nefna að þar er einnig fjallað um stöðu mannréttinda í landinu. En í öllu tilliti er áhyggjum af þeim nú vísað á bug: ekki sé kerfisbundið brotið gegn fólki vegna kynhneigðar, almennt þurfi fólk ekki að hafa áhyggjur af pyntingum eða aftökum og svo framvegis. Þannig segir í úrskurðinum að það hafi verið mat Útlendingastofnunar í nóvember 2022 „að þrátt fyrir aðgerðir stjórnvalda til að bæla niður andstöðu í landinu næðu þær aðgerðir ekki því alvarleikastigi að þær teldust einar og sér leiða til þess að allir sem staddir væru í Venesúela ættu á hættu að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð.“ Með úrskurðinum á miðvikudag staðfesti kærunefndin nú í öllu tilliti þetta sjónarmið.
Afstaða Bandaríkjanna til þarlendra stjórnvalda og þróun viðskiptaþvingana er aftur á móti ekki aðeins óvenjulega fyrirferðarmikil í skjali sem þessu, heldur virðist ráða úrslitum um það hvaða augum Útlendingastofnun og nú kærunefndin líta stöðu mannréttinda í Venesúela. Að aflétting viðskiptaþvingana geri efnisleg lífsskilyrði íbúa þess bærilegri er lykilþáttur í breyttu mati á stöðu mála í landinu. Í úrskurðinum er haft eftir Útlendingastofnun um stöðu mála í dag að „þá bæru gögnin einnig með sér að aðstæður hvers og eins í Venesúela væru breytilegar og bæru ekki með sér að allir íbúar landsins liðu alvarlegan skort sem væri ósamrýmanlegur mannlegri reisn. Það var því mat Útlendingastofnunar í ljósi þess að ástandið í Venesúela færi batnandi ásamt því að stjórnvöld hafi sýnt vilja og getu til að bæta aðstæður einstaklinga þar í landi að aðstæður nú væru ekki þær sömu og voru uppi þegar úrskurður kærunefndar útlendingamála nr. 231/2022 var kveðinn upp í júlí árið 2022. Því þyrfti að meta hverja og eina umsókn út frá einstaklingsbundnum aðstæðum og fyrirliggjandi heimildum.“
Stjórnvöld í Venesúela vinni með alþjóðasamfélaginu
Í máli Kærunefndarinnar sjálfrar er tekið undir þetta mat: „Líkt og fram kemur í framangreindum landaupplýsingum hefur efnahagsástandið í Venesúela þokast í rétta átt að nýju frá árinu 2021 með afléttingum ýmissa viðskiptaþvingana, innflutningstakmarkana og verð- og gjaldeyrisstýringar. … Nú hafa stjórnvöld í Venesúela viðurkennt þörfina á mannúðaraðstoð og greint frá þeim vilja sínum að vinna að bættu réttarkerfi í landinu en ríkisstjórn Maduro hafði fram að því hafnað allri mannúðaraðstoð og lokað fyrir innflutning til landsins. Auk þess höfðu fjölmörg ríki heims sett á Venesúela viðskiptaþvinganir sem vonir standa til að létt verði á vinni stjórnvöld í Venesúela með alþjóðasamfélaginu að umbótum í landinu.“
Lokaaðdragandi þeirrar niðurstöðu að umsækjandinn skuli ekki hljóta alþjóðlega vernd snýst, í samræmi við allt sem fer á undan, um væntanlegar forsetakosningar og olíuviðskipti: „Samkvæmt framangreindum skýrslum lítur út fyrir að forsetakosningar verði í landinu árið 2024, efnahagur landsins hefur þokast í rétta átt síðustu árin, olíuviðskipti hafa hafist að nýju og samningur verið gerður milli stjórnar og stjórnarandstöðu um aukna mannúðaraðstoð í landinu. Með hliðsjón af framangreindu og áður rakinnar dómaframkvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu er það mat kærunefndar að þrátt fyrir alvarlega stöðu í heimaríki kæranda þá nái almennar aðstæður í Venesúela ekki því alvarleikastigi að hver sem þar sé staddur teljist eiga á hættu dauðarefsingu eða ómannúðlega eða vanvirðandi meðferð eða refsingu í skilningi 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Er það því mat kærunefndar að frekari persónulegir þættir þurfi að vera til staðar svo umsækjandi um alþjóðlega vernd frá Venesúela teljist eiga á hættu meðferð í skilningi 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga.“
Í öllum þessum megindráttum voru úrskurðirnir þrír sem birtir voru á miðvikudag samhljóða. Munur á forsögu umsækjenda þýddi að misjafnt var hvaða þættir í þessum forsendum um aðstæður í landinu vor heimfærðir á hvert mál en niðurstaðan var í öllum tilfellum sú sama: að kærunefndin staðfesti synjun Útlendingastofnunar og umsækjanda er gert að yfirgefa landið.
Í sumar höfðu 350 manns frá Venesúela kært synjanir Útlendingastofnunar til kærunefndarinnar og var ljóst að úrskurða hennar mætti vænta með haustinu. Úrskurðirnir þrír eru fordæmisgefandi. Héðan í frá munu umsóknir flóttafólks frá Venesúela ekki sjálfkrafa hljóta jákvæða niðurstöðu heldur fara gegnum hefðbundið ferli einstaklingsbundinnar athugunar.