Dómsmálaráðherra hefur kynnt frumvarp um breytingar á lögum um útlendinga. Breytingarnar snúast um meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og eru kynntar á forsendum „samræmis“ og „skilvirkni“ en er leynt og ljóst ætlað að takmarka áhrif mannréttindasjónarmiða á afgreiðslu umsókna. Með breytingunum yrðu áhrif slíkrar þekkingar nær engin innan kærunefndar útlendingamála. Þá yrði stjórnvöldum ekki lengur skylt að skipa umsækjendum um vernd talsmann eða að slíkur talsmaður sé viðstaddur yfirheyrslur. Að samanlögðu má ætla að fjölga myndi mjög þeim tilfellum sem starfsmenn Útlendingastofnunar geta synjað nær hindranalaust.

Burt með Mannréttindastofnun

Fyrr í haust kynnti Dómsmálaráðuneytið áform um breytingar á lögum um útlendinga. Þau áform eru nú orðin að frumvarpi, sem birtist í Samráðsgátt stjórnvalda á föstudag.

Í frumvarpinu leggur ráðherra til breytingar á tíu greinum laganna. Þær fyrstu varða kærunefnd útlendingamála, en hún er eini aðilinn sem útlendingar geta leitað til, í raun áfrýjað til, eftir ákvörðun Útlendinganefndar, til dæmis um synjun umsóknar og brottvísun. Nefndarmeðlimum yrði, samkvæmt frumvarpinu, fækkað úr sjö í þrjá. Felldar yrðu burt þær kröfur sem gerðar eru í núgildandi lögum, að tveir nefndarmanna skulu tilnefndir af Mannréttindaskrifstofu Íslands og einn af Mannréttindastofnun HÍ, auk þess sem „þess skal gætt að innan nefndarinnar sé jafnan til staðar nauðsynleg sérþekking á þeim sviðum sem fjallað er um í nefndinni.“ Einnig yrðu fimm ára tímamörk skipunar felld burt. Þess í stað yrðu nefndarmennirnir þrír skipaðir af ráðherra, án tilnefningar, án þess að til þeirra séu gerðar fyrrnefndar hæfniskröfur og án þess að skipun þeirra sé gefinn tiltekinn tímarammi. Þess verður hins vegar krafist að allir þrír „uppfylli skilyrði um embættisgengi héraðsdómara“ og komi, þar með, úr hópi lögfræðinga.

Einn nefndarmaður nóg

Í öðru lagi leggur ráðherra til að tveir nefndarmenn úrskurði í hverju máli sem nefndinni berst – og þó myndi í reynd einn duga í fjölda tilfella. Þar er ekki einum gert hærra undir höfði en öðrum heldur má hvaða staki meðlimur nefndarinnar sem er, samkvæmt frumvarpinu, úrskurða einn með sjálfum sér í málum sem varða vegabréfsáritanir; beiðni um frestun réttaráhrifa; ríkisborgara ríkja sem eru á lista Útlendingastofnunar yfir örugg upprunaríki; mál sem Útlendingastofnun hefur afgreitt í „forgangsmeðferð“; „endurtekna umsókn“; og loks „í öðrum tegundum mála þar sem nefndin telur að framkvæmd og fordæmi séu svo skýr að ekki sé nauðsynlegt“ að tveir nefndarmenn komi saman.

Samkvæmt þessum lið frumvarpsins yrði einnig felld burt heimild sem kærunefndin nýtur nú til að kalla sérfróða aðila sér til ráðgjafar og aðstoðar. Loks yrði felld burt heimild nefndarinnar til að gefa kæranda kost á að koma fyrir nefndina við undirbúning máls. Þannig er ekki látið nægja að engin krafa sé gerð til þekkingar innan nefndarinnar, heldur verður nefndinni beinlínis óheimilt að kalla til fólk með þekkingu á málasviðinu og auk þess óheimilt að leita þeirrar þekkingar sem kærandi gæti haft til að bera á eigin aðstæðum.

Breytingunum er bæði leynt og ljóst ætlað að afmá hlutverk kærunefndarinnar sem fyrirstöðu, ýta henni til hliðar þannig að ákvarðanir Útlendingastofnunar nái í flestum tilfellum hindranalaust fram að ganga.

Að jafnaði án talsmanns

Þriðja og sjötta grein frumvarpsins virðast tæknilegs eðlis, til að samræma breytingar á tímamörkum við afgreiðslu umsókna, sem er nánar fjallað um að neðan.

Fjórða grein frumvarpsins bætir tveimur orðum í setningu sem þegar er í lögunum. Orðin tvö eru „eftir atvikum“ og verður bætt inn í setningu sem hér segir: „Starfsmaður Útlendingastofnunar tekur viðtal við umsækjanda um alþjóðlega vernd eftir atvikum að viðstöddum talsmanni“. Eftir hvaða atvikum, mætti þá spyrja, og því svarar fimmta grein frumvarpsins: þegar mál sætir svonefndri forgangsmeðferð og eins þegar „þegar fyrirsjáanlegt er að umsækjandi muni fá veitta alþjóðlega vernd eða synjun á umsókn sinni“ skal Útlendingastofnun „að jafnaði afgreiða mál án þess að talsmaður sé skipaður.“

Ef Útlendingastofnun metur það sem svo að niðurstaða í máli umsækjanda sé fyrirsjáanleg verður þeim hinum sama ekki skipaður talsmaður. Ekki fyrr en á kærustigi, þegar mál hans fer þá til hinnar endurbættu kærunefndar, eins og tíundað er að ofan.

„Sérstök tengsl“ gerð að engu

Í sjöundu grein frumvarpsins eru felld burt ákvæði núgildandi laga um að tillit skuli taka til „sérstakra tengsla“ umsækjanda við landið, og ákvæði um að ef stjórnvöld bera ábyrgð á því að afgreiðsla umsóknar taki yfir 12 mánuði skuli í öllu falli taka umsóknina til efnislegrar meðferðar.

Í áttundu grein er felldur burt möguleiki sem lögin veita nú, á að veita svonefnt mannúðarleyfi ef afgreiðsla máls hefur tafist, án niðurstöðu, í 18 mánuði.

Í níundu grein frumvarpsins er þrengt að bráðabirgðadvalarleyfum á tvo vegu: samkvæmt núgildandi lögum er yfirvöldum heimilt að veita bráðabirgðadvalarleyfi til umsækjenda þar til ákvörðun hefur verið tekin um umsóknina, annars vegar, og hins vegar fram að framkvæmd brottvísunar, ef umsókn er synjað. Frumvarpið myndi fella niður síðarnefndu heimildina og takmarka þá fyrri við ákvörðun Útlendingastofnunar – bráðabirgðadvalarleyfi yrði þá ekki hægt að veita á meðan beðið er niðurstöðu kærunefndar.

Aðstoð og fylgd fyrir alla

Tíunda grein frumvarpsins fellir loks út sex orð. Í lagagreininni sem þar yrði breytt segir í núgildandi lögum að Útlendingastofnun sé heimilt að „fela viðurkenndum alþjóðastofnunum að annast aðstoð og fylgd útlendings, sem sótt hefur um alþjóðlega vernd, til heimaríkis óski hann þess sjálfur.“ Þessi heimild stjórnvalda til að útvista framkvæmd brottvísana hinna „sjálfviljugu“ til erlendra stofnana yrði útvíkkuð, verði frumvarpið að lögum, með niðurfellingu orðanna „sem sótt hefur um alþjóðlega vernd“ – framkvæmdin yrði þar með möguleg gagnvart útlendingum yfirleitt.

Í greinargerð ráðherra með frumvarpinu ber nokkuð á orðunum skilvirkni og samræmi. Ágætt dæmi um beitingu þessara orða má finna í fyrstu setningu kaflans, „Mat á áhrifum,“ en hún er svohljóðandi: „Frumvarpið er liður í því að auka skilvirkni innan verndarkerfisins, einkum við málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd, og samræma löggjöf og framkvæmd þessara mála við umgjörð annarra Evrópuríkja, einkum Norðurlandanna.“

Kærunefndin tryggi mannréttindi

Í greinargerð ráðherra er einnig vikið að samræmi breytinganna við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar. Er þar sérstaklega nefnd þrettánda grein Mannréttindasáttmála Evrópu, um „réttinn til raunhæfs úrræðis til að leita réttar síns“. Þrettánda greinin er svohljóðandi:

„Sérhver sá sem á er brotinn sá réttur eða það frelsi hans skert, sem lýst er í samningi þessum, skal eiga raunhæfa leið til að ná rétti sínum fyrir opinberu stjórnvaldi, og gildir einu þótt brotið hafi framið opinberir embættismenn.“

Í greinargerð frumvarpsins er staðhæft að þetta ákvæði fjalli „fyrst og fremst um þá þjóðarréttarskyldu aðildarríkja að haga reglum sínum innanlands á þann veg að einstaklingar geti sótt rétt sinn samkvæmt sáttmálanum fyrir innlendum stofnunum.“ Meining ráðherra virðist vera að sú skylda stjórnvalda sé uppfyllt með formlegum möguleika umsækjenda á að kæra ákvörðun til kærunefndar útlendingamála.