Í skýrslunni sem Matvælaráðherra kynnti á þriðjudag, afrakstur 15 mánaða víðtækrar samráðsvinnu undir heitinu „Auðlindin okkar“ er að finna tillögur að auðlindaákvæði í stjórnarskrá sem virðast til þess gerðar að skilgreina aflaheimildir sem varanlega einkaeign þeirra sem njóta þeirra. Skýrsluhöfundar styðjast við sambærilegt ákvæði í frumvarpi Katrínar Jakobsdóttur forsætisráðherra frá árinu 2012, en vilja „forðast að skírskota til þess að auðlindirnar séu „sameign“ þjóðarinnar eða „ævarandi eign“ hennar.“ Í þeirri breyttu mynd virðist auðlindaákvæðinu snúið upp í andstæðu sína og hannað, ekki til að tryggja yfirráð stjórnvalda yfir auðlindinni heldur festa aflaheimildir í sessi sem einkaeign.

Ágrip af sögu auðlindaákvæðis

Um hádegisbil í gær, þriðjudag, fór fram kynning Matvælaráðuneytisins á 500 blaðsíðna skýrslu sem er niðurstaða 15 mánaða langs samráðsferlis sem ætlað er að leggja grunn að breytingum á lagaramma sjávarútvegsins. Verkefnið í heild ber titilinn „Auðlindin okkar“. Í inngangi skýrslunnar er markmið ráðherrans með verkefninu sagt vera „hagkvæm og sjálfbær nýting sjávarauðlinda í sátt við umhverfi og samfélag.“ Fjórir starfshópar unnu að tillögum skýrslunnar, sem samráðsnefnd tók loks saman í 30 liðum. Níunda tillagan í þeirri upptalningu er tillaga að langþráðu stjórnarskrárákvæði um fiskveiðiauðlindir: „Lögfest verði í stjórnarskrá ákvæði um fiskveiðiauðlindina sem sameign þjóðarinnar,“ stendur þar.

Að baki slíkri tillögu er löng forsaga. Gunnar Thoroddsen, þáverandi forsætisráðherra, lagði fram frumvarp um breytingu á stjórnarskrá, árið 1983, þar sem auðlindin yrði lýst „ævarandi eign“ íslensku þjóðarinnar. Í þeirri nýju stjórnarskrá sem meirihluti kjósenda kaus í þjóðaratkvæðagreiðslu árið 2012 en aldrei tók gildi, hófst 34. greinin á þessum orðum: „Auðlindir í náttúru Íslands, sem ekki eru í einkaeigu, eru sameiginleg og ævarandi eign þjóðarinnar. Enginn getur fengið auðlindirnar, eða réttindi tengd þeim, til eignar eða varanlegra afnota og aldrei má selja þær eða veðsetja.“

Í upphafi árs 2021 lagði Katrín Jakobsdóttir forsætisráðherra loks fyrir Alþingi frumvarp að nokkrum breytingum á stjórnarskránni. Meðal tillaga í frumvarpinu var nýtt ákvæði um auðlindir landsins, þar sem þær yrðu lýstar þjóðareign. Ákvæðið, sem myndi samkvæmt frumvarpinu verða 80. ákvæði stjórnarskrárinnar, er svohljóðandi:

„Auðlindir náttúru Íslands tilheyra íslensku þjóðinni. Þær skal nýta á sjálfbæran hátt til hagsbóta landsmönnum öllum. Ríkið hefur eftirlit og umsjón með meðferð og nýtingu auðlindanna.

Náttúruauðlindir og landsréttindi sem ekki eru háð einkaeignarrétti eru þjóðareign. Enginn getur fengið þessi gæði eða réttindi tengd þeim til eignar eða varanlegra afnota. Handhafar löggjafarvalds og framkvæmdarvalds fara með forræði yfir þeim í umboði þjóðarinnar.

Veiting heimilda til nýtingar á náttúruauðlindum og landsréttindum sem eru í þjóðareign eða eigu íslenska ríkisins skal grundvallast á lögum og gæta skal jafnræðis og gagnsæis. Með lögum skal kveða á um gjaldtöku fyrir heimildir til nýtingar í ábataskyni.“

„Forðast að skírskota til þess að auðlindirnar séu sameign þjóðarinnar“

Auðlindaákvæðið í frumvarpi Katrínar Jakobsdóttur frá árinu 2021 liggur til grundvallar þeirri breytingu á stjórnarskrá sem starfshópar Matvælaráðuneytisins leggja nú til í skýrslunni „Auðlindin okkar“.

Eins og fyrr segir er slíkt ákvæði níunda tillagan af 30 helstu tillögum skýrslunnar. Í 500 blaðsíðna skýrslunni má þó finna nokkur kerfi um tölusetningar: Kafli 13 heitir „Þrjú skref í átt að sjálfbærum sjávarútvegi.“ Skrefin þrjú eru „Umhverfið í öndvegi“, „Hámörkun verðmæta“ og loks „Sanngjörn dreifing“. Kafli 16, sem fjallar um þriðja skrefið, inniheldur undirkaflann „16.4 Löggjöf á sviði fiskveiðistjórnunar (bráðabirgðatillögur 59 og 60“. Þar birtist aftur, sem liður í „Bráðabirgðatillögu 60“ tillagan um auðlindaákvæði: „Lögfesta auðlindaákvæði í stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.“

„Bráðabirgðatillaga“ vísar hér til tölusettra liða í fyrri skýrslum ferlisins. Tillaga 60 er sú síðasta af bráðabirgðatillögunum, en er á meðal þeirra sem ratar óbreytt áfram sem ein af lokatillögum skýrslunnar.

Og það er hér, á bls. 287 í skýrslunni, sem loks er að finna umfjöllun um hvernig auðlindaákvæðið skuli útfært. Vísað er til tillögu Katrínar Jakobsdóttur en lagt þó til „að eftirtalin atriði sem fram koma í ákvæðinu og athugasemdunum verði endurskoðuð.“ Síðan fylgir listi í 8 töluliðum.

Af þeim virðist fyrsti liðurinn afdrifaríkastur, en slær um leið tóninn fyrir þá sem fylgja:

„1. Að styðjast við hugtakið „þjóð“ eins og gert er í 1. mgr. frumvarpstextans eða annað hliðstætt hugtak á borð við almenning, þjóðarheildina o.s.frv. og að auðlindir náttúru Íslands „tilheyri“ henni en forðast að skírskota til þess að auðlindirnar séu „sameign“ þjóðarinnar eða „ævarandi eign“ hennar.“

Þá skuli taka til athugunar hvort nefna ætti berum orðum að auðlindanýting skuli „ekki aðeins vera sjálfbær heldur einnig hagkvæm“ (liður 3); hliðstæð athugasemd er gerð um heimild til nýtingar, þar skuli ekki aðeins gæta jafnræðis og gagnsæis „heldur og hagkvæmni“ (liður 7); og síðast en ekki síst sé villandi að „skírskota til þess að enginn geti fengið þessi gæði til „eignar““, því sá tímabundni afnotaréttur sem ætlunin er að megi veita yfir þeim „teljist til einkaeignarréttar og nýtur stjórnskipulegrar eignarréttarverndar“ (liður 5).

Þessar athugasemdir virðast allar mjög bersýnilega stefna að sama marki: að sá nýtingarréttur sem stjórnvöld úthluta til einkaaðila, til dæmis með kvótakerfinu, verði festur í sessi, með stjórnarskrárbreytingu, sem einkaeignarréttur.

Í lokaskýrslunni er þessari tillögu fylgt með spurningunni „Hvað næst?“. Þeirri spurningu er svarað með tilvísun til yfirstandandi vinnu á vegum forsætisráðherra „við það hvernig ákveðið var í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarflokkanna að halda áfram þeirri heildstæðu yfirferð yfir stjórnarskrána sem hófst á síðasta kjörtímabili. … Koma þarf tillögunni á framfæri við forsætisráðuneytið í vinnunni sem þar stendur yfir við endurskoðun á stjórnarskránni.“

Fyrningarleið af borðinu

Við þetta má bæta að í skýrslunni er að finna örfáar bráðabirgðatillögur sem ekki skiluðu sér í lokatillögur. Ein þeirra er bráðabirgðatillaga nr. 46, „Taka upp fyrningarleið“. Fyrningarleið er ein þeirra helstu tillaga sem komið hafa fram um lagabreytingar til að tryggja yfirráðarétt stjórnvalda, fyrir hönd landsmanna, yfir auðlindinni.

Í lýsingu tillögunnar má lesa: „Með fyrningarleið fyrnast allar aflahlutdeildir um fastan hundraðshluta á ári en með því er komið á festu um varanleika hlutdeildanna um leið og umráðaréttur þjóðarinnar yfir auðlindinni er skýrt skilgreindur.“

Undirkaflinn „Nánari umfjöllun“ þar sem afstaða skýrsluhöfunda til bráðabirgðatillögunnar er rakinn er ekki langur – hann er svohljóðandi í heild:

„Er það niðurstaða Auðlindarinnar okkar að veiðigjaldsleið sé vænlegri kostur samkvæmt bráðabirgðatillögu 45 og þá er lagt til að viðhalda aflamarkskerfinu í óbreyttri mynd samkvæmt bráðabirgðatillögu 17. Er því ekki lagt til að beitt verði samninga- eða fyrningarleið.“ Skáletrun blaðamanns.

Eða hvað?

Í lokaskýrslu „Auðlindarinnar okkar“ og í kynningu ráðherra á henni ber mikið á orðinu gagnsæi, sem næst á eftir sátt og forskeytinu umhverfis- virðist helsta áhersluatriði í kynningu á niðurstöðum verkefnisins: að sjávarútvegurinn skuli verða gagnsærri. Skýrslan sjálf er þó ekki svo gagnsæ að auðvelt sé að gera sér grein fyrir hverjir skrifuðu eða höfðu helst áhrif á tillöguna sem hér er greint frá, um hvaða breytingar beri að gera á auðlindaákvæðinu í frumvarpi forsætisráðherra.

Skýrslan sjálf er ekki heldur að öllu leyti sjálfri sér samkvæm í því tilliti. Síðasta skiptið sem minnst er á auðlindaákvæðið er í niðurstöðukafla skýrslunnar, kafla 17, „Tillaga að aðgerðaáætlun“. Síðasti liðurinn í þeirri áætlun, liður nr. 59, á bls. 299, ber yfirskriftina „Tryggja að náttúruauðlindir séu í þjóðareign“. Hér birtist eignarhugtakið aftur, að því er virðist án tillits til þeirra athugasemda skýrslunnar sem þegar hafa verið tíundaðar. Í lýsingu þessa liðar í aðgerðaáætluninni hefst er það sagt tilgangur stjórnarskrárákvæðisins að gera „unnt að veita ríkara viðnám fyrir því að ríkið geti með varanlegum hætti ráðstafað eignarrétti að auðlindum“. Hvort líta ber á þetta sem mótsögn við efnisríkari umfjöllun um ákvæðið í fyrri textum skýrslunnar og til marks um óleystan ágreining skýrsluhöfunda eða sem umbúðir, orðalag sem þykir heppilegra til framsetningar, án þess að efnislega sé hér nokkur árekstur við það sem að framan er rakið, er ef til vill ekki á færi leikmanns að ráða fram úr.

Eftir stendur tillaga að auðlindaákvæði í stjórnarskrá sem er ekki gott að segja hver er: annað hvort ákvæði sem festir kvótakerfið í sessi með því að gera nýtingarrétt að einkaeign eða – ef aðeins er að marka orðalag aðgerðaáætlunar en ekki aðra texta skjalsins – ákvæði sem kemur í veg fyrir að nýtingarrétur teljist til varanlegrar einkaeignar. 15 mánaða vinna að baki 500 blaðsíðna lokaskýrslu hefur þá annað hvort leitt til þess að ráðherrar Vinstri grænna búa sig undir að innsigla kvótakerfið fyrir fullt og allt, með stjórnarskrárákvæði, eða að setja hömlur á slíkt framsal verðmæta frá samfélagi til fárra einstaklinga. Með öðrum orðum hefur samráðsferlið – 15 mánuðir, hundruð umsagnaraðila, ótal fundir og 500 blaðsíðna skýrsla – annað hvort alið af sér tillögu um auðlindaákvæði sem snúið hefur verið upp í andstæðu sína, ákvæði sem myndi innsigla eignauppsöfnun kvótakerfisins fyrir fullt og allt eða það hefur ekki leitt til niðurstöðu um þetta höfuðatriði sem deilur um sjávarútveginn hafa snúist um undanliðna áratugi.